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12.04.2019

Neue EU-Richtlinie kollidiert mit deutschem Heilberuferecht

Anscheinend unbemerkt von der politischen Öffentlichkeit trat 2018 eine neue EU-Richtlinie in Kraft, die ganz erhebliche Auswirkungen auf die Gestaltung des nationalen Berufsrechts, insbesondere auch der Heilberufe, haben könnte. Diese sogenannte „Verhältnismäßigkeitsrichtlinie“ fordert für alle nationalen berufsrechtlichen Regelungen eine Überprüfung der Verhältnismäßigkeit anhand eines Kriterienkatalogs.


Gesundheitsberufe zählen in Deutschland zu den regulierten Berufen. Das lang bewährte Prinzip der Verkammerung von Ärzten und Zahnärzten sowie die besondere Rolle der Freiberuflichkeit stützen seit Generationen auch die Qualität unseres Gesundheitswesens sowie die Sicherstellung der Versorgung; Gebührenordnungen aber auch das Betreiben von Praxen sind auf dieser Basis geregelt und geschützt. In vielen Ländern der EU sieht das anders aus. Nun wird in der EU allerdings über eine neue Verhältnismäßigkeitsrichtlinie diskutiert, die auch das nationale Berufsrecht der Heilberufe grundlegend ändern könnte.

 

Im Sommer vergangenen Jahres ist die neue Richtlinie über eine „Verhältnismäßigkeitsprüfung vor Erlass neuer Berufsreglementierungen“ in Kraft getreten (RL 2018/958/EU). Sie muss bis zum 30. Juli 2020 in nationales Recht gesetzt werden. Kern der Richtlinie ist ein umfassender Prüfauftrag. Der nationale Gesetzgeber muss vor Erlass neuen oder der Änderung bestehenden Berufsrechts mittels eines aus über zwölf Kriterien bestehenden Katalogs prüfen und belegen, inwiefern das Gesetzgebungsvorhaben verhältnismäßig ist oder nicht. Die Prüfkriterien beruhen auf der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. So ist beispielswiese zu prüfen, ob das geplante Berufsrecht in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Regulierungsziel steht oder ob nicht bereits bestehende Regelungen, etwa aus dem Bereich der Produkt- und Verbrauchersicherheitsrecht, ausreichen. Ferner ist etwa zu prüfen, welche Auswirkungen das neue Berufsrecht auf den freien Personen- und Dienstleistungsverkehr innerhalb der EU hat. Erfasst ist das gesamte Berufsrecht. Die Richtlinie gilt neben Bundes- und Landesrecht auch für das Satzungsrecht der Kammern. Es gibt keine Ausnahmen. Alle regulierten Berufe einschließlich der Gesundheitsberufe unterliegen dem Test.

Der EU geht es dabei insbesondere um solche Regelungen des nationalen Berufsrechts, die zu einer Abschottung der Märkte führen könnten, z.B. Anforderungen an die Rechtsform, Fragen der Beteiligung Dritter am Gesellschaftsvermögen, Werbeverbote, Einschränkungen der interprofessionellen Zusammenarbeit und insbesondere die Gebührenordnungen der Freien Berufe.

 

Die Richtlinie muss in einem größeren Zusammenhang gesehen werden. Unter Einschluss der Gesundheitsberufe findet derzeit auf europäischer Ebene eine richtungsweisende Diskussion über die Zukunft der regulierten Berufe statt. Der Abbau berufsrechtlicher Vorgaben soll nach den Vorstellungen von Ökonomen zur Intensivierung des Wettbewerbs im Dienstleistungssektor und zu mehr Mobilität der Beschäftigten beitragen. Die Europäische Kommission hat sich diese Argumentation zu eigen gemacht. Bei mehr als 5.500 regulierten Berufen in Europa prognostizieren ökonomische Studien, die von der Kommission in Auftrag gegeben wurden, dass durch den Abbau von „unnötigem und unverhältnismäßigem“ Berufsrecht rund 700.000 zusätzliche Arbeitsplätze in der EU geschaffen werden könnten.

 

Das Rechtsprinzip der Verhältnismäßigkeit ist grundsätzlich nicht neu. Schon jetzt sind alle EU-Mitgliedsstaaten an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Er ist ein grundlegendes Prinzip unseres Rechtsstaats, an dem sich das Handeln des nationalen Gesetzgebers messen lassen muss. Insofern hätte es keiner zusätzlichen Richtlinie bedurft.

Auch die einzelnen Prüfkriterien sind für sich genommen nicht neu. Neu ist, dass die Richtlinie erstmals einen verbindlichen Rechtsrahmen für die Verhältnismäßigkeitsprüfung einschließlich eines umfassenden Kriterienkataloges vorgibt. Zudem ist neu, dass der nationale Gesetzgeber die Verhältnismäßigkeitsprüfung begründen und das Prüfergebnis vor allem evidenzbasiert belegen muss.

 

Jede Regelung sollte gut begründet werden, das steht außer Frage. Allerdings zeigt sich, dass eine gute Begründung alleine, wie etwa der Verweis auf die Sicherstellung der Qualität einer Dienstleistung oder der Patientenschutz, nicht mehr ausreicht. Im Zuge von Vertragsverletzungsverfahren hat die Europäische Kommission wiederholt nationales Berufsrecht auf seine Vereinbarkeit mit europarechtlichen Vorgaben, insbesondere der Dienstleistungsfreiheit, überprüfen lassen. Im Verlauf dieser Verfahren hat sich gezeigt, dass der Europäische Gerichtshof dazu übergangen ist, vom nationalen Gesetzgeber verstärkt wissenschaftliche Belege, Studien und Statistiken einzufordern, um die Notwendigkeit für den Erlass von Berufsrecht unter Beweis zu stellen. Letztlich ist ein hoher Argumentations- und Begründungsaufwand notwendig, um Berufsrecht künftig „europafest“ zu machen. Im Ergebnis wird der nationale Gesetzgeber de facto in seiner Kompetenz für den Erlass des Berufsrechts eingeschränkt.

 

Der ökonomische Ansatz der Europäischen Kommission, Wirtschaftswachstum durch den Abbau von Berufsrecht zu stimulieren, greift allerdings zu kurz. Es besteht die reelle Gefahr, dass nur einmalige Beschäftigungseffekte generiert werden, ohne die Folgekosten und negativen Auswirkungen für Verbraucher und Patienten einzukalkulieren. Die Ökonomie kann nur einer von mehreren Parametern sein, an denen sich Berufsrecht messen lassen muss. Dies gilt in besonderem Maß für die Gesundheitsberufe. Hier sollten der Schutz der Patienten sowie die Sicherheit und das Niveau der Versorgung im Mittelpunkt stehen. Die gemeinsame Forderung der Heilberufe ist daher, diese Berufsgruppen vom Anwendungsbereich der Richtlinie ganz auszunehmen, wie dies etwa bereits bei der EU-Dienstleistungsrichtlinie schon der Fall ist. Leider gab es dafür keine politischen Mehrheiten, weder unter den Mitgliedstaaten noch im Europäischen Parlament. Allerdings ist es gelungen, in der Richtlinie eine Sonderrolle für die Gesundheitsberufe festzuschreiben. Der nationale Gesetzgeber muss bei der berufsrechtlichen Regulierung der Gesundheitsberufe das Ziel eines hohen Niveaus des Gesundheitsschutzes beachten. Wichtig wird es nun sein, den Prozess der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht aufmerksam zu begleiten.

 

Quellen:  sgp, ES<xml></xml>


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